南都訊 據中新社報道,中共十八屆三中全會將於11月召開。日前,作為中國官方高層智囊機構的國務院發展研究中心首次向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文,勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”。
  公開信息顯示,負責方案制定的國研中心課題組由國務院發展研究中心主任李偉與國家發改委副主任劉鶴擔綱領銜。
  許多提法“尺度很大”
  所謂“383”方案,是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。
  南都記者註意到,此次報告涉及行政審批制度、反腐倡廉制度、土地制度改革、財稅體制改革等內容,不少提法“尺度很大”。
  比如,在反腐倡廉制度方面,報告提出,要建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休後方可領取。規範崗位權責,減少政府官員自由裁量權,構建“不能貪、不敢貪、不願貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。
  在土地制度改革方面,報告提出,在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規則統一的公開交易平臺,建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。隨著農村集體建設用地直接入市,相應收縮政府徵地範圍,逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下,對已經形成的“小產權房”,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。
  此外,報告提出,引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段,維護自身正當權益,監督行政機關依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例,進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟,允許集體訴訟,以減少上訪和群體性事件。
  提出改革時間表
  除了為改革制定“路線圖”,報告還給出了改革的“時間表”,建議將改革分為三個階段,即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。
  據瞭解,此方案已形成名為《新一輪改革的戰略和路徑》的讀本,並交由中信出版社出版,全書將於11月初上市。
  此次報告受到高度關註的最重要原因在於,其領銜人之一為國家發改委副主任劉鶴。
  國家發改委的官方網站顯示,劉鶴從今年3月起還擔任中央財經領導小組辦公室主任。
  多名黨政系統人士和學者昨日對南都記者說,383方案只是一個研究成果,是一家智庫為改革提供的建議。
  報告解讀
  A
  集體土地直接入市
  小產權房有條件轉正
  補繳土地出讓收入,解決小產權房歷史遺留問題
  在土地制度改革方面,“383”方案提出在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,收縮政府徵地範圍。對已經形成的“小產權房”,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。
  按照現行的土地管理制度,城市土地歸國家所有,農村土地屬集體所有。農村集體土地不能進入城市建設,必須經過徵地變為國有土地。而低價從農民手中徵地再高價賣出成為很多地方政府重要的收入來源,是為“土地財政”。這種土地二元結構導致農民享受不到土地增值帶來的益處,成為徵地拆遷矛盾多發的根源。也因為如此,許多專家建議將農村集體土地直接入市作為改革土地管理制度的重要突破口。
  農業部政策法規司原司長郭書田認為,解決土地的市場化問題,將農村集體所有制土地與城市土地一樣納入市場化路徑是可行的。目前土地制度的最大問題在於,農民的產權得不到保障,地方政府壟斷了土地一級市場,財政主要來源靠土地收入。要改革土地制度,必須改變地方政府職能,放開一級市場,才能實現土地市場的一體化。不解決這個問題,僅僅靠提高徵地補償標準,土地制度改革就不可能徹底。
  但郭書田表示,這樣的改革會斷了地方政府的土地財政之路,因此必須配套進行財稅改革,改變中央財政與地方財政的關係。
  郭書田表示,在形成統一的土地市場之後,土地的價格就可以由市場供求關係來決定,政府負責制定規則、監督。
  B
  對審批項目規定審批時限
  到期不批覆視為同意
  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,大幅度實質性減少行政審批,對仍需審批的項目,規定審批時限,到期不批覆視為同意。此外,要建立審批事項重大失誤責任追究制,對審批失當造成重大損失的,追究相關人員責任。
  此前,中央書記處書記、國務委員兼國務院秘書長、國家行政學院院長楊晶在“省部級領導幹部轉型升級研討班”開班講話中指出,目前中央層面仍有1500多個行政審批事項,地方政府層面還有1.7萬個。
  而今年的全國兩會上,中央政治局常委、國務院總理李克強承諾,本屆政府內要削減1/3以上的行政審批事項,也就是說,中央層面至少有500項行政審批事項要被取消或下放。
  截至目前,本屆政府減少行政審批的力度不可謂不大。截至6月,國務院已經兩次減少行政審批事項,近日,又取消了314項各省(區、市)設立的行政事業性收費。
  “基本從2006年開始,全國各地陸續就行政審批制度改革進行探索和嘗試,廣東、四川等地,都有比較好的做法。”國家行政學院竹立家認為,有關對“規定審批時限”、“建立審批事項重大失誤責任追究制”的改革建議,通過一些地方嘗試也取得不錯效果,“但從各地行政審批制度改革效果來看,一段時間後很多改革措施也會出現回潮和不了了之。”
  竹立家認為,行政審批制度改革難以執行到位,根本還在於政府改革未觸及要害。
  “行政體制改革的要害仍在於政府自身建設的改革,而行政審批制度改革只是其中的一方面。”竹立家認為,只有通過政府內部管理機制、責任機制、績效機制、獎懲機制的建立健全,提高政府自身的戰鬥力和執行力,才能將行政審批制度改革等措施落實到位。
  國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為,減少行政審批項目的數量多少不重要,政府是否真正轉變了職能,成為了服務型政府才是關鍵因素。因而這場“政府革自己的命”的改革,成效到底如何,仍待觀察。
  C
  建立公務員廉潔年金制度
  公共部門及國企領導班子、新提拔幹部率先公佈個人財產
  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休後方可領取。此外,率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。
  今年5月,人社部養老保險司原副司長張建明曾在海南表示,我國正在探索建立針對公務員的廉政年金制度。
  廉潔年金數額該定多少?
  目前,新加坡、香港都已實行廉潔年金制度,廉潔勤政的公務員在退休後可以拿到一大筆(比如香港約為400萬-500萬港元)廉潔金,但如果公務員在職期間被髮現腐敗行為,這筆錢將被取消,以此化解公職人員的腐敗動機。我國曾在江門試行這一制度,但後來已在實際操作中停止。
  接受南都記者採訪的中國人民大學廉政研究中心主任毛昭輝昨日表示,如果我國實行公務員廉潔年金制度,確實能對公職人員抑制腐敗、勤政起到一定的作用,但實施中需要註意幾個問題。
  首先,廉潔年金數額定為多少?如果這筆費用定得太高,對於政府財政將是一筆很大的負擔和開支,公眾可能很難接受。但是如果這筆錢不多,很難起到化解腐敗的作用。比如,假設一個公務員工資為5000元,其廉潔年金的比例為個人工資10%+財政補貼工資的10%,那麼,其每月的廉潔年金1000元,一年為1.2萬元,考慮到工資的合理增長,30年後,其退休後可領取的廉政年金約為50萬元。這個數額與目前香港、新加坡的做法都有很大差距,對公職人員群體不會有太大的抑制腐敗的作用。
  其次,這筆費用何時發放?國外的做法是公職人員退休之後才能領取這一大筆錢,但實際上,公職人員最要用錢的時候不一定是退休後。比如有的公職人員提出,他在40-50歲時最需要花錢,但這個年齡又領不到這筆錢,而等退休後再發這筆錢,對他們來說意義已經不大。
  毛昭輝認為,公務員廉潔年金應該包含兩方面的含義,一是廉潔,二是勤政,只有公務員滿足這兩方麵條件,才能領取。目前我國的公務員工資不算太高,許多腐敗屬於需求性腐敗,如果實行廉潔年金制度,對於促進公務員的廉潔能起到一定的作用。其次,我國公務員目前的激勵機制比較單一,基本只有晉升這一渠道,如果真的實施這一制度,對促進公務員的勤政也能起到一定的作用。
  哪些算“公共部門”提法含糊
  此次報告中還有一個備受關註的提法是:要率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。
  毛昭輝昨日對南都記者說,報告中提出“率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起”,是個比較模糊的提法,需要說清楚哪些部門算公共部門?從廣義上說,所有政府部門應該都算公共部門,而如果是所有政府部門、國企領導班子都公佈個人財產,是值得肯定的做法,但是如果只是“新人新辦法”,只在新提拔的幹部中推行,意味著一大批擁有不實財產的幹部會游離於法律之外。
  今年開始,中紀委要求,對領導幹部申報的個人重大事項進行抽查,反腐專家認為,這可認為是我國推進官員財產申報制度的一個過渡辦法。
  D
  房產稅一定過渡期後全面推開
  明確為區縣級政府主體稅
  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,要擴大房產稅試點範圍,儘快完善相關制度,一定過渡期後全面推開,並明確為區縣級政府主體稅。
  房產稅的討論由來已久,最開始是重慶、上海兩地作為房地產調控的手段試點開徵房產稅。
  在財稅改革的討論中,房產稅作為“構建地方稅體系”的一部分再次成為熱點話題。財政部財政科學研究所所長賈康就力挺擴大房產稅試點,使房產稅成為地方財政收入的重要組成部分。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第一研究室主任陳昌盛日前接受媒體採訪時也建議,設定3年左右過渡期,然後正式全面開徵房產稅,明確為區縣級政府主要稅收來源。
  中央黨校教授周天勇昨日在接受南都記者採訪時表示,房產稅在理論上適合作為地方稅的重要稅種。但是要把房產稅作為區縣級政府的主要稅收來源,目前還面臨很多重大問題。首先要成為主要稅收來源,就必須對所有房產包括一套房收稅,否則稅源太小,收入太少,不足以成為主體稅種。他舉重慶和上海兩地試點房產稅的例子說,如果只是對“豪宅”或者二套三套房收稅,如果稅率太低,稅收就太少,如果稅率過高,會使二套房三套房的所有者出售房產,大家都變成只有一套房,那就無稅可收了。但是目前要對一套房收稅,阻力非常大。其次,如果全面征收房產稅,就必須廢除土地出讓金,否則就是雙重收稅。
  E
  基礎養老金由中央提供
  按事權優先原則,調整優化稅收劃分和轉移支付制度
  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,新一輪財稅體制改革要以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點,將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權,按事權優先原則,進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。
  中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗昨日接受南都記者採訪表示,所謂“事權”其實是支出責任。在目前的體制中,中央地方事權劃分不清,很多時候是中央出政策,地方執行,執行中所需要的財政支出,絕大多數都是地方負責,中央只承擔很少的一部分。但是地方的財力有限,導致財政緊張。中央黨校教授周天勇統計的數據顯示,當前地方政府用45%的預算財力承擔著75%的事務。
  周天勇昨日對南都記者表示,現在在支出責任方面很不明確,很多時候是中央出一點,省級出一點,地方再配套一點,這種“大家抬”的情況必須改變,必須分清中央和地方的責任,該誰負責就由誰負責。
  熊文釗和周天勇都認為,全國性的公共服務產品,比如養老保險等,應該由中央政府提供,因為社會保障涉及人口流動和公平的問題,有利於公共服務的均等化。周天勇表示,將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全等劃為中央事權,意味著這些領域將變為中央垂直管理,其人事和財政保障都將劃歸中央,這對保障公平有一定作用。
  熊文釗還表示,在事權劃分基礎上,要加大一般轉移支付的比例,減少專項轉移支付,同時提高轉移支付的透明度,避免“會哭的孩子有奶吃”、大量財政安排不透明的現象。
  F
  關鍵部門應向全國人大定期彙報
  凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開
  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,“建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期彙報制度,凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開。”這是該改革方案中提到的針對“提高政府運行透明度”而進行的制度創新。
  國家行政學院公共管理學院教授劉旭濤昨日對南都記者表示,“這一制度設計可能是著眼於提高數據的可信度,強調其公信力”。他說,“統計數字作為公共信息,應該被全社會所共享。社會上對銀行和統計部門的數字帶有一些質疑,通過這一制度,首先是要求公開,第二是通過人大的定期監督,因為人大本身在法律上對政府負有監督責任。”
  國家行政學院教授竹立家則表示,“不論是政府經濟權力,還是政府行政權力,審計部門、統計部門、央行,還有最高檢、反貪局等都是對權力進行監督的關鍵部門,這些部門應該定期向全國人大進行彙報。”他認為,這種向人大定期彙報的制度應該進一步推廣到地方。
  為啥叫383
  方案?
  所謂“383”方案,是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。
  三位一體的改革
  完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制
  八個重點改革領域
  1 .以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少行政審批為重點,深化政府行政管理體制改革。
  2 .以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點,加快基礎產業領域改革
  3 .以權利平等、放開準入、公平分享為重點,深化土地制度改革
  4.以降低金融行業準入門檻、推進利率匯率市場化為重點,推動金融體系改革
  5 .以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點,啟動新一輪財稅體制改革
  6.以重新界定職能、國有資產資本化為重點,深化國有資產管理體制改革
  7.以改進競爭環境和激勵機製為重點,促進創新和綠色發展
  8.以服務業開放為重點,深化涉外經濟體制改革。
  三個關聯性改革組合
  一是放開準入,引入外部投資者,加強競爭;
  二是深化社會保障體制改革,設立“國民基礎社會保障包”;
  三是深化土地制度改革,集體土地入市交易。
  A 05-06版採寫:
  南都記者 辛省志 彭美 劉佳 吳斌 程姝雯
  實習生 劉靜 胡曉英  (原標題:官方智庫發佈總體改革建議)
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